繼今年兩會之后，“推動基金業法治建設”聲音再次出現。
近日國務院常務會議審議通過《私募投資基金監督管理條例（草案）》（下稱《條例》）；中國證券投資基金業協會（下稱“基金業協會”）黨委書記、會長何艷春近日在公開場合發言時指出，2023年是《基金法》（全稱為《證券投資基金法》）修訂實施十周年，行業發生巨大變化，法治供給需要適應新的發展形勢，基金業協會將組織行業進一步評估《基金法》實施十周年效果，針對行業發展的新情況、新問題，推動法律修改。
券商中國記者跟蹤發現，從今年兩會至今，相關呼吁有著諸多共同之處，特別是在針對創投基金的法律法規調整方面。相關人士表示，針對創投基金實施差異化監管，不僅是私募基金領域的事情，更是關系到《基金法》重新修訂的大事，目前時機已成熟，需要注重考慮以下三大問題：
一是近10年基金行業蓬勃發展出現的新問題、新情況，切實加強投資者保護；
二是要處理好基金業與整個資產管理行業的關系界定問題，《基金法》的目標調節范圍和規范標準應當跳出狹義的基金行業，著眼于更加廣泛的資管行業；
三是《基金法》修訂和《證券法》《公司法》等其他法律的協同問題。
對創投基金實施差異化監管
何艷春認為，基金業發展要推動法律修改，比如要推動私募投資基金管理條例出臺，進一步確認私募基金的法律地位和功能作用，針對創投基金的特點明確統一性與差異化相結合、監管規則與促進政策相協調的專項規范。他說到，目前私募股權創投基金在投本金9.05萬億元，其中投向中小企業、高新技術企業、種子期和起步期企業本金占比分別達29.9%、29.4%和30.1%。
無獨有偶，國務院常務會議在審議通過《條例》時指出，近年來我國私募投資基金行業發展較快，在服務實體經濟、支持創業創新等方面發揮了積極作用。要加強監督管理和發展政策的協同配合，對不同類別私募投資基金“特別是創業投資基金”實施差異化監管，抓緊出臺促進創業投資基金發展的具體政策。
實際上早在今年兩會期間，就有委員建議重新修訂《基金法》。其中全國政協委員、證監會行政處罰委員會辦公室一級巡視員羅衛建議，進一步將私募股權投資基金納入《基金法》調整范圍，為其發展提供制度基礎；在基金法中明確私募股權基金托管人職責邊界。
某私募股權機構風控合規總監對券商中國記者表示，私募股權基金近些年快速發展，現行法規有所遲緩導致了私募股權基金長期面臨上位法缺失、法律地位不明確、缺乏統一規范、監管依據不充足等問題。上海證券基金評價研究中心業務負責人劉亦千對券商中國記者說道，在現行《基金法》之下私募股權投資基金的投資者無法訴諸《基金法》的保護。從本質上看，私募股權投資基金和私募證券投資基金在管理人和投資者關系上并無實質區別，理應納入《基金法》的適用范圍，明確其信托法律關系。
該建議還得到學術界人士認可。上海交通大學上海高級金融學院兼聘教授李明良對券商中國記者表示，在實踐中，私募證券基金和私募股權基金在基金投資運作環節的特點差異非常明顯，如證券投資基金所涉投資組合，投資者大多可從公開市場獲得相關信息；而股權投資基金的投資組合信息較為閉塞，投資者難以自行獲取等。“因此需要改變《基金法》難以直接適用于私募股權投資基金的局面。”
李明良認為，目前將私募股權基金納入《基金法》的時機已成熟。“一方面，國內私募股權基金目前已是直接融資的重要渠道和產業創新的重要推動力；另一方面，于2014年發布的《私募投資基金監督管理暫行辦法》至今已有十年，已積累起了豐富的監管經驗。”
《基金法》重修需考慮行業十年巨變
不難發現，針對創投基金實施差異化監管，不僅是私募基金范疇的事情，更是整個基金行業發展的必然趨勢。何艷春指出，2023年是《基金法》修訂實施十周年，是私募基金納入監管體系實踐九周年，行業發生了巨大的變化，法治供給需要適應新的發展形勢，既要不斷健全自律規則體系，也要切實加強投資者保護。
具體來看，李明良表示，在“建制度、零容忍”的政策環境下，基金管理人的利益沖突、信息披露不充分、合規意識不強等弊端應得到遏制。因此在現有《基金法》規定的基金管理人信義義務法規下，應進一步細化基金管理人的信義義務細節，將忠實義務和注意義務規定為必須遵守的強制性法律規范。因為信義義務是資產管理行業的基礎，是對基金行業的核心監管要求。
劉亦千則說到，當前《基金法》尚未涵蓋到近年出現的創新產品，如公募REITs的運作涉及到外部資產運營機構等主體，這些角色也需納入《基金法》統一監管框架下。而在買方投顧覆蓋面漸廣趨勢下，也可考慮將其納入《基金法》監管體系下，從法律層面確認發展地位，優化基金銷售生態。
在投資者利益保護方面。北京市中倫文德律所執委會委員、高級合伙人李政明對券商中國記者表示，他在平時的司法實踐中觀察到，投資者在訴訟或仲裁程序中將基金托管人與基金管理人列為共同被告或被申請人的案件數量，近年來大幅上升。但目前法律規定僅約定了基金托管人的基本職責，并未對職責邊界作明確界定，訴訟或仲裁中沒有統一裁判規則，使得實踐中投資者無法及時維權、維權舉證困難，降低了司法效率。
天相投顧董事長林義相對券商中國記者提及，現行《基金法》規定的公募基金管理人職責之一，是代表持有人利益行使訴訟權利或實施其他法律行為。“但在這么多年實踐中，盡管侵害投資者（包括基金以及間接的基金投資者）利益的行為時有發生，卻很少有基金管理人為了基民利益采取法律行動。因此《基金法》修訂應當將這一責任落到實處。”為此他建議，基金管理人和服務機構的業務過程應實現“全程留痕”，所有記錄不可篡改，且全程可還原，這有利于減少糾紛，也便于處理糾紛。
“兼顧統籌”基金業與資管業關系界定問題
需要指出的是，近十年間基金業乃至資本市場的生態變化遠大于上一個十年，尤其是注冊制改革、資管新規、私募股權基金和銀行理財子等資管主體崛起、基金投顧發展等新現象。因此，在這一主體豐富又交集復雜的基金業業態下，行業根本大法的重新修訂不僅需要著眼于微觀細節，“兼顧統籌”這一宏觀思路就顯得更為重要。
在林義相看來，《基金法》的新一輪修訂所考慮的第一個問題，是基金業與整個資產管理行業的關系界定問題。“《基金法》應當成為一部資產管理行業（當然首先是基金行業）的發展法、規范法。”林義相對記者指出，基金業是大資管行業的重要組成部分，目前規模可能比不上銀行理財，但從專業性以及業務特性來說，基金業的規范化發展應當代表著資管業未來發展方向。因此，《基金法》的目標調節范圍和規范標準應當跳出狹義的基金行業，著眼于更加廣泛的資管行業，包括銀行理財、券商資管、期貨資管、信托等多元化參與主體。
“在目前情況下《基金法》的修訂還難以涉及這么廣的范圍，但在指導思想上要把這些主體考慮進來。2018年發布的《資管新規》和 2022年4月發布的《關于加快推進公募基金行業高質量發展的意見》，實際上都是以基金業為藍本但在很多方面適用于整個資產管理行業的規則和要求，具有相當強的針對性。《基金法》的修訂也應當認真考慮二者的出發點和針對的問題，并盡可能吸收和完善二者的已有成果，上升到法律的高度，能夠統一的應盡量統一，以利于資管行業的統一規范，避免監管機構間的失調以及業內參與者的監管套利行為。”林義相說。
其次是《基金法》修訂和《證券法》等其他法律的協同問題。
林義相認為，基金的運行規則應根據基金行業的具體情況制定，但不可能脫離整個社會和經濟的運行基本規則。因此基金行業的健康發展，在法律層面除《基金法》外，還需要《證券法》《公司法》《商業銀行法》《人民銀行法》《保險法》《合同法》《民法》《刑法》《信托法》等法規協調和配合，以及更加大量的各種行政法規和部門規章、條例、辦法、規則、指引等。“各項法律都有其特別的調節范圍和立法宗旨，但很多在名稱上與基金無關的法律，會對《基金法》和基金業存在重大影響。”
此外，中國政法大學教授、法與經濟學研究院院長李曙光對券商中國記者說，《基金法》修訂應聯動考慮金融領域的其他相關法律，目前比較急迫的是《證券法》《公司法》和《刑法》。他舉例說道，《證券法》與《基金法》是一般法與特別法的關系，需要在《證券法》或《基金法》修訂中將“證券”的定義拓寬，采用更為開放、彈性的定義，以適應基金市場發展。
推動相關法律法規朝更有利基金業發展方向演變
“法與時轉則治，治與世宜則有功。”何艷春在給出上述提議的同時，也看到了25年來基金業在法治化建設下的發展成果。
何艷春直言，25年來伴隨資本市場的健康發展，基金業在快速成長的同時，法治建設也步履堅實。良法善治是行業健康發展的奠基石，守法合規是機構穩慎經營的生命線。基金業的持續繁榮發展，離不開法治的引領、規范和保障。
何艷春特別提到了基金業法治化建設的幾個關鍵節點：1997年，在對淄博基金等老基金清理規范并總結經驗基礎上，國務院證券委發布證券投資基金管理暫行辦法，初步奠定了制度基礎。2000年開放式證券投資基金試點辦法出臺，實現了從封閉式基金到開放式基金的跨越。2003年《基金法》實施，六項配套規章密集出臺，合稱“一法六規”，建構了基金制度體系的核心。2013年《基金法》經全面修訂后正式實施，在完善公募基金制度的同時，將私募基金納入調整范圍，專章予以規范，基金業全面邁入規范發展的新時代。同時，2006年刑法修正案（六）、2009年刑法修正案（七）新增背信運用受托財產、利用未公開信息交易等罪名，相應完善刑事法律保障這一道最后防線。
林義相直言，目前以證監會系統為核心的行政監管體系，以基金業協會為主體的行業自律監管體系以及以基金市場參與者為主體的一線合規管控體系，共同構成了中國基金行業依法合規展業和規范發展的基本保障。“在現行《基金法》框架下，過去10年中國基金管理規模快速增長，以公募基金、私募基金、證券公司、期貨公司，以及他們的子公司為主體的資產管理體系基本成形，多方參與的基金服務生態框架逐步形成，基金投資者保護的意識和措施得到強化，基金和資產管理從業人員隊伍不斷發展壯大，基金已經成為億萬投資者廣泛采用的投資載體，基金在中國證券市場和整個投資市場中，已是不可或缺的參與者和重要力量。”
林義相表示，在基金業發展的25年里，《基金法》有過多次修訂，表明基金行業在與時俱進。希望《基金法》下一次修訂能“立足基金超出基金”，著重調節基金業內關系的同時改善基金業的外部環境，為《基金法》的進一步完善留出空間，為《基金法》與其他法律法規的對接留好接口，并通過《基金法》的修訂推動相關法律法規朝著更有利于基金業發展的方向演變。
（券商中國）
